Bestemmingsplan Horeca

Tot 31 december 2023 is elke gemeente op grond van de Wet op de ruimtelijke ordening verplicht om voor haar grondgebied een bestemmingsplan op te stellen.

Het bestemmingsplan heeft verschillende functies waarvan – in ieder geval voor de praktijk – de belangrijkste is om aan te geven hoe de verschillende percelen en gronden binnen de gemeente gebruikt mogen worden.

Het bestemmingsplan functioneert als toetsingskader voor bouwplannen en soms ook wel voor andere werkzaamheden zoals het slopen van panden. In het bestemmingplan zijn bovendien voorschriften opgenomen voor het gebruik van de gronden en de opstallen (de gebouwen).

Het bestemmingsplan is zowel voor de burger als de overheid bindend. Een bestemmingplan bestaat uit een bestemmingsplankaart waarop alle gronden van het bestemmingsplangebied zijn aangegeven, voorschriften die aangeven wat er binnen een bestemming mag en een toelichting op het bestemmingsplan. Aan de hand van de plankaart kan, althans dat is de bedoeling, worden afgelezen welke functies zijn toegelaten op een bepaald perceel, hoe het gebruikt mag worden en op welke wijze er gebouwd mag worden. Een bestemmingsplan geeft namelijk niet alleen aan welk gebruik mogelijk is maar ook wat de bebouwingsvoorschriften zijn. Zo kunnen er maximale maten zijn gegeven voor bouwhoogtes maar ook bebouwingspercentages en bouwregels ten aanzien van dakkapellen, dakterrassen, de gevels en de nok- en goothoogte.

Onze specialisten op dit onderwerp:

De Omgevingswet

Op 1 januari 2024 treedt de nieuwe Omgevingswet in werking. Deze wet heeft als doel het stroomlijnen en vereenvoudigen van het complexe stelsel van wetten en regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Deze nieuwe wet vervangt een groot aantal bestaande wetten en regelingen en bundelt ze in één allesomvattend kader. De essentie van de Omgevingswet is het bevorderen van een integrale benadering van de leefomgeving, waarbij onder meer ruimtelijke ordening, geluid, luchtkwaliteit en geur in onderlinge samenhang worden beschouwd.

Een van de opvallende kenmerken van de nieuwe Omgevingswet is de introductie van het omgevingsplan (ter vervanging van alle bestemmingsplannen in een gemeente), dat gemeenten in staat stelt om op lokaal niveau hun eigen regels en beleid op te stellen binnen de kaders van de wet. Dit bevordert maatwerk en flexibiliteit, waardoor gemeenten beter kunnen inspelen op specifieke behoeften en omstandigheden. Bovendien streeft de Omgevingswet naar een vereenvoudiging van procedures, digitalisering van het vergunningenproces en een verbeterde participatie van belanghebbenden met als doel een breder draagvlak voor besluitvorming omtrent de fysieke leefomgeving te creëren.

Bestemmingsplanprocedure

Het bestemmingsplan is verreweg het meest belangrijke planologische instrument. In het bestemmingsplan worden de bestemmingen vervat en aangewezen voor al de gronden binnen de gemeentegrenzen. In die toelichting bij het bestemmingsplan moet de gemeente verantwoording afleggen over de gekozen bestemmingen en aangeven hoe rekening is gehouden met de verschillende activiteiten die binnen de gemeente ontplooid dienen te worden. Daarbij kan gedacht worden aan de waterhuishouding en detailhandelsbranche.

De procedure om te komen tot een bestemmingsplan is behoorlijk ingekort ten aanzien van de oude wet. Overleg met hogere overheden is niet altijd meer nodig en er hoeft geen goedkeuring meer verleend te worden door de provincie. Er zijn ook andere termijnen ingesteld. Overigens zijn er geen inhoudelijke eisen gesteld aan de precieze inhoud van het bestemmingsplan. De gemeente kan er zelf voor kiezen een gedetailleerd bestemmingsplan te maken of een heel globaal bestemmingsplan, een bestemmingsplan dat een groot gebied omvat of een zogenaamd postzegelbestemmingsplan voor slechts 1 of 2 percelen.

Wanneer iemand het niet eens is met het ontwerp bestemmingsplan kan daartegen een zienswijze ingediend worden. Word het bestemmingsplan in afwijking van de zienswijze vastgesteld dan kan er beroep worden aangetekend bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Wat betekent een bestemmingsplan in de praktijk?

Het bestemmingsplan geeft aan op welke wijze u van uw pand/perceel gebruik mag maken. Mag u er bijvoorbeeld wonen, een bedrijf hebben, een kantoor hebben of een horeca-inrichting exploiteren. Gebruik in strijd met de bestemming is verboden! Dit kan aanleiding geven tot langdurige en vervelende handhavingsprocedures en zelfs, al is dat heel uitzonderlijk, strafrechtelijke handhaving. Dit geldt niet alleen voor het gebruik in strijd met de bestemming, maar ook voor het bouwen in afwijking van de bebouwingsvoorschriften, bijvoorbeeld het te hoog bouwen of het niet in acht nemen van de voorschriften rondom dakkapellen, dakterrassen of andere zaken.

Ga altijd goed na wat de bestemming is op grond van het bestemmingsplan zodat je weet waar je aan toe bent.
Informeer uitgebreid bij de gemeente naar de bestemming voordat je overgaat tot aankoop van een pand. Beperk jezelf daarbij niet tot het vigerende bestemmingsplan maar vraag ook of er in het verleden vrijstellingen, wijzingen of andere planologische maatregelen met betrekking tot het perceel/het pand zijn genomen.
Soms kunnen bestemmingen voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Zo kan de bestemming zijn ‘lichte horeca’. Er kan discussie bestaan over wat wel en wat niet onder lichte horeca verstaan dient te worden. Neem dan ook goed kennis van de begripsomschrijvingen en vraag bij twijfel de gemeente om uitleg.
Bedenk dat het bestemmingsplan ook vaak voorschriften geeft ten aanzien van ogenschijnlijk ondergeschikte punten zoals de dakafwerking, de nokhoogte, dakkapellen en dakterrassen. Ook bouwplannen die in strijd zijn met deze bebouwingsvoorschriften van het bestemmingsplan zijn illegaal en dus handhaafbaar.
Indien een ontheffing van het bestemmingsplan aangevraagd dient te worden, probeer deze dan zo goed mogelijk ruimtelijk te onderbouwen. Daarbij is het van belang na te gaan welke effecten het gewenste gebruik/de gewenste bebouwing heeft op de omgeving. De daarbij aan verkeersaantrekkende werking, ruimtelijke uitstraling, licht, geluid, wegnemen van lichtinval. Bespreek deze potentiële effecten zo goed mogelijk en geef aan dat ze ruimtelijk toelaatbaar zijn.
In sommige gevallen kan gebruik van een pand dat al heel lang bestaat maar strijdig is met het bestemmingsplan worden voortgezet. Dit is een gevolg van het overgangsrecht dat in elk bestemmingsplan is opgenomen. Als strijdig gebruik met het bestemmingsplan al bestond voor het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, dan kan het onder het overgangsrecht vallen. Hetzelfde kan gaan gelden voor bebouwing. Daarbij is het echter wel de tendens dat gebruik en/of bebouwing welke al onder het oude bestemmingsplan verboden was hier niet meer onder valt. Bij reeds lang bestaand illegaal gebruik en/of illegale bebouwing kan het echter lonen om te bekijken of een beroep op het overgangsrecht gedaan kan worden.

Ontheffing van bestemmingsplan

De mogelijkheid bestaat om van een bestemmingsplan ontheffing te verlenen. Wordt ontheffing verleend dan mogen de gronden in afwijking van de voorschriften van het bestemming worden gebruikt en/of mag in afwijking van het bestemmingsplan worden gebouwd.

Als de binnenplanse ontheffingsmogelijkheid geen uitkomst biedt kan het college van burgemeester en wethouders ontheffing van het bestemmingsplan verlenen op grond van artikel 2.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de zogeheten ‘kruimelontheffing’. Het college van burgemeester en wethouders kan met behulp van dit artikel ontheffing van het bestemmingsplan verlenen voor een aantal limitatief in het Besluit omgevingsrecht opgenomen gevallen. Het betreft dan bijvoorbeeld:

de uitbreiding van of het bouwen van een bijgebouw bij een woning,
de uitbreiding van of het bouwen van een bijgebouw bij een ander gebouw (niet zijnde een woning),
het bouwen van gebouwen voor openbare nutsvoorzieningen, het openbaar vervoer en het wegverkeer;
het bouwen van bepaalde bouwwerken geen gebouwen zijnde,
het bouwen van dakkapellen en dakopbouwen of daarmee vergelijkbare bouwsels;
het bouwen van kassen of bedrijfsgebouwen met een lichte constructie;
het bouwen van antenne-installaties;
het gebruik van terreinen voor jaarlijks terugkerende evenementen; de wijziging van het gebruik van bouwwerken (al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten);
wijziging van het gebruik van recreatiewoningen voor bewoning;
het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits aan een aantal eisen wordt voldaan;
afwijken van het gebruik voor maximaal 10 jaar.

Als ook de kruimelontheffing geen uitkomst biedt dan bestaat er de mogelijkheid om door middel van een uitgebreide omgevingsvergunning ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen: het betreft dan wel een zwaardere en langere procedure.

Met het afgeven van een dergelijke omgevingsvergunning wordt niet lichtvaardig omgegaan. Er moet een zogenaamde ‘goede ruimtelijke onderbouwing’ worden opgesteld waarin aangegeven wordt waarom de afwijking in dit specifieke geval ruimtelijk en planologische verantwoord is. Besluit de gemeente om mee te werken aan het verlenen van de vergunning dan dient er een procedure te worden gevolgd waarbij belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld zienswijzen in te dienen. Daarnaast is uiteraard beroep en hoger beroep mogelijk tegen het afgeven van een dergelijke vergunning.

Naast bovengenoemde mogelijkheden tot ontheffing biedt de Wabo de mogelijkheid voor een tijdelijke ontheffing van het bestemmingsplan. Na afloop van de ontheffing is degene aan wie de ontheffing is verleend verplicht de met het bestemmingsplan strijdige situatie te herstellen in de oorspronkelijke toestand of om de situatie in overeenstemming met het bestemmingsplan te brengen. Aan de tijdelijke ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden en zij kan ook worden overgedragen.

Ten aanzien van alle bevoegdheden om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen of het bestemmingsplan te wijzigen dient opgemerkt te worden dat de gemeente een grote vrijheid heeft in het al dan niet verlenen van ontheffingen/omgevingsvergunningen en slechts in uitzonderlijke gevallen kan worden gedwongen van deze bevoegdheid gebruik te maken. Wel komt het vaak voor, met name met betrekking tot de kruimelontheffing, dat gemeenten beleidsregels opstellen ten aanzien van de vraag wanneer zij wel en wanneer zij niet een ontheffing willen verlenen. Dergelijke beleidsregels kunnen een gemeente wel binden.

Conclusie

Het bestemmingsplan geeft per pand/perceel aan op welke wijze het gebruikt mag worden en hoe het bebouwd mag worden. Daarmee is het een zeer belangrijk normerend en sturend instrument. Het belang van het kennisnemen van het bestemmingsplan voor elke gebruiker van een pand of perceel kan niet genoeg benadrukt worden. Zeker indien men van plan is forse investeringen te doen met het oog op een bepaald gebruik is het verstandig te controleren of het beoogde gebruik wel is toegestaan.

Indien een bestemmingplanregeling aan de weg staat aan gewenst gebruik of een gewenste verbouwing dan is het mogelijk om op verschillende manieren een dergelijk gebruik en/of verbouwing mogelijk te maken doordat de gemeente verschillende bevoegdheden kent om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. Het is echter altijd aan de gemeente zelf om de afweging te maken of ze mee wil werken aan het verlenen van een dergelijke ontheffing of niet, zij het dat deze bevoegdheid ingekaderd kan zijn door beleidsregels van de gemeente zelf.

Let op: dit stuk moet na 1 januari 2024 geactualiseerd worden in verband met de Omgevingswet.

Advocaat bestemmingsplan

Het is niet verplicht om bij problemen rondom een bestemmingsplan een advocaat in te schakelen. Wel is het vaak verstandig.

Het komt ook regelmatig voor dat een advocaat uitsluitend ‘op de achtergrond’ adviseert over een bestemmingsplan zonder dat het bestuursorgaan daarvan op de hoogte wordt gesteld.

Meester Advocaten beschikt over meerdere advocaten en juristen die gespecialiseerd zijn in het bestemmingsplannen. In veel gevallen heeft de advocaat ervaring opgedaan binnen de (gemeentelijke) overheid.